Između politike optimizma i fiskalne realnosti

Vlada Crne Gore usvojila je Smjernice makroekonomske i fiskalne politike za period 2026–2029. godine, predviđajući prosječan godišnji privredni rast od 3,1%, postepeno smanjenje budžetskog deficita i pad javnog duga na 59,9% BDP-a do kraja posmatranog perioda. Naglašavajući da evropska agenda prestaje da bude samo spoljnopolitički cilj i postaje centralni pokretač razvoja, javnosti je ponuđena slika stabilne, dinamične i održive ekonomije.

Međutim, pažljiva ekonomska analiza ovog dokumenta otkriva potpunu suprotnost.

Struktura dokumenta pokazuje odsustvo analitičke preciznosti i konzervativnog planiranja, pri čemu su prihvaćene pretpostavke previše optimistične, a mehanizmi za ublažavanje rizika nedovoljno definisani.

Dugogodišnje revizije završnih računa budžeta Crne Gore, ocjene primjene kriterijuma fiskalne odgovornosti i analize javnog duga jasno ukazuju na jednu stvar: u državnim finansijama nema mjesta za politički marketing i nerealne želje — državni račun priznaje samo održive činjenice, konzervativne procjene i dosljedno poštovanje zakona.

Osnovni metodološki nedostatak ovog dokumenta ogleda se u usvajanju teze o „savršenom scenariju", gdje se pretpostavlja da će se svaki spoljni i unutrašnji faktor odvijati u korist Vlade, dok se sistemski potcjenjuju ili potiskuju ključni fiskalni rizici.

Da li PDV pokriva manjak u doprinosima?

Dokument navodi da su prihodi od doprinosa u 2025. godini podbacili čak 164,3 miliona eura (28,1% manje u odnosu na 2024. godinu), što je direktna posljedica smanjenja stope doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje (PIO) sa 20,5% na 10%. Tvrdnja Vlade da je ovaj strukturni pad doprinosa uspješno „kompenzovan" rastom indirektnih poreza (PDV) predstavlja fiskalno izuzetno opasnu zamjenu teza.

Prebacivanje finansiranja penzijskog sistema sa izvornih, namjenskih doprinosa na opštu poresku potrošnju (PDV) izlaže Fond PIO direktnom uticaju ekonomskih ciklusa. Ukoliko dođe do usporavanja potrošnje ili lošije turističke sezone, penzioni sistem ostaje bez strukturnog pokrića.

Smjernice olako prelaze preko činjenice da je deficit u Fondu PIO trajne i sistemske prirode, dok je naplata PDV-a podložna eksternim šokovima i uvoznoj zavisnosti.

Najozbiljnije odstupanje od fiskalnih pravila u ovom dokumentu uočava se kod obrazloženja skoka javnog duga na 68,0% BDP-a u 2026. godini, čime se direktno narušava zakonski limit postavljen Zakonom o budžetu i fiskalnoj odgovornosti (60%).

Vlada ovaj porast pravda „promišljenom strategijom pretfinansiranja" obaveza za 2027. godinu, u prvom redu dospijeća euroobveznica od 750 miliona eura. Pretvaranje zakonskog limita u fleksibilnu preporuku stvara opasan presedan u upravljanju javnim finansijama.

Zadužiti se stotine miliona eura ranije na međunarodnom tržištu, u uslovima visokih kamatnih stopa, i držati ih kao depozit odnosno rezervu stvara ogromne troškove. Kamata po kojoj se država zadužuje znatno je viša od kamate koju može ostvariti na te depozite. U Smjernicama se izbjegava analitički prikaz koliko tačno državu košta ta razlika, što direktno narušava princip ekonomičnosti iz Zakona o budžetu.

Godina 2027. predstavlja najveći pojedinačni fiskalni test za Crnu Goru u ovoj deceniji, kada na naplatu dospijeva 750 miliona eura euroobveznica emitovanih 2020. godine.

Obveznice iz 2020. godine izdate su uz kamatnu stopu od 2,875%. U današnjim i projektovanim tržišnim uslovima, novo zaduživanje u cilju refinansiranja izvršiće se po znatno višim stopama (procjena između 5,5% i 7,0%). Ova razlika u kamatama potrošiće iz budžeta dodatne desetine miliona eura svake godine samo po osnovu servisa duga, direktno smanjujući prostor za investicije, zdravstvo i obrazovanje.

Nesklad sa Mastrihtskim kriterijumima

Iako se Vlada poziva na cilj članstva u EU do 2028. godine, uporedna analiza sa kriterijumima usklađivanja iz Mastrihta otkriva zabrinjavajući nesklad.

Dokument jasno pokazuje da Crna Gora ni u ciljanoj 2028. godini planiranog učlanjenja ne ispunjava osnovni Mastrihtski kriterijum o budžetskom deficitu ispod 3% BDP-a, dok se javni dug spušta ispod 60% tek na samom kraju 2029. godine.

Investicioni ciklus bez administrativnih kapaciteta

Projektovani rast Kapitalnog budžeta (sa 275 mil. € u 2026. na 310,4 mil. € u 2029. godini) i oslanjanje na 383,5 mil. € iz Plana rasta EU u potpunosti zanemaruju strukturni deficit administrativnih kapaciteta za realizaciju investicija.

Predviđanje da će radovi na dionici autoputa (Mateševo–Andrijevica) i energetski projekti teći bez ikakvih kašnjenja predstavlja nerealnu projekciju. U dokumentu nema analize o indeksaciji cijena u građevinarstvu, rizicima javnih nabavki, nedostatku domaće radne snage i operativnim kapacitetima administracije da povuče opredijeljena sredstva EU. Kada se kapitalni budžet ne izvrši usljed institucionalne neefikasnosti, Vlada to prikazuje kao „odličan tekući rezultat", što je finansijska iluzija koja potkopava dugoročni razvoj.

Vlada oslanja makro-fiskalni okvir na mjere čiji je fiskalni efekat u praksi izuzetno teško izmjeriti

– oporezivanje dobitaka od igara na sreću — sektor sa visokom stopom migracije kapitala i pravnih sporova;

– legalizacija bespravnih objekata — proces koji lokalna administracija opstruira već cijelu deceniju, pa je računanje na ove prihode kao stabilne srednjoročne izvore nerealno;

– uvođenje PDV-a na građevinsko zemljište — rizik od direktnog usporavanja građevinskog sektora i investicija.

Projektovati konstantan realni rast BDP-a (3,0% do 3,2%) u uslovima geopolitičkih previranja i inflatornih pritisaka metodološki je nedopustivo bez izrade pesimističkog scenarija (stres-scenarija).

Rast i dalje zavisi od prihoda od turizma (1,48 mlrd €) i avio-dostupnosti. Bilo kakav spoljni potres obara projektovani BDP, a samim tim ruši i kalkulaciju o učešću duga u BDP-u.

Vizni režim prema Rusiji i Turskoj

Najilustrativniji dokaz da Smjernice nisu pisane kao objektivan instrument upravljanja, već kao politički narativ, jeste potpuno odsustvo analize efekata uvođenja viznog režima za građane Ruske Federacije i Republike Turske. Riječ je o odluci koju sama Vlada pripremila paralelno sa ovim dokumentom — nacrt Uredbe o izmjeni i dopunama Uredbe o viznom režimu predviđa brisanje Ruske Federacije i Bjelorusije iz režima bezviznog ulaska, sa rokom primjene 31. oktobra 2026. godine, uz istovremenu zabranu da se vizna oslobođenja, uključujući sezonska, ubuduće uređuju posebnim aktima Vlade, dok se prema građanima Republike Turske vizni režim uvodi po osnovu usklađivanja sa viznom politikom Evropske unije. Dakle, Vlada ukida bezvizni režim prema tržištima koja nose značajan dio turističkog prihoda.

Vlada ukida bezvizni režim prema tržištima koja nose značajan dio turističke tražnje, tražnje za nekretninama i priliva stranih direktnih investicija. dok u istom mjesecu projektuje rast prihoda od turizma od 2–3% i neto SDI na stabilnom nivou od 6,3% BDP-a — kao da se ništa nije dogodilo.

Fiskalna težina ovog propusta nije marginalna. Državljani Rusije i Turske godinama spadaju među najznačajnije nosioce tri ,,kanala" kroz koje se puni crnogorski budžet: potrošnje u turizmu i ugostiteljstvu (dakle PDV-a, koji je nakon obaranja doprinosa postao noseći stub prihodne strane), tražnje na tržištu nekretnina (porez na promet nepokretnosti, prihodi privatne potrošnje, stabilne prihode od turizma i sigurni prihod lokalnih samouprava) i osnivanja mikro i malih preduzeća — što Smjernice konstatuju stidljivo i u jednoj rečenici, priznaju da „odlazak dijela radne snage iz Turske, Rusije i Ukrajine predstavlja potencijalni fiskalni rizik". Ta jedna rečenica je sve. Nema procjene koliko noćenja, koliko prometa nepokretnosti, koliko aktivnih privrednih subjekata i koliko poreskih prihoda otpada na ova dva tržišta. Nema simulacije šta se dešava sa naplatom PDV-a — na koju je, podsjetimo, prebačeno faktičko finansiranje Fonda PIO — ako dio te tražnje nestane već u posljednjem kvartalu 2026. i u punoj 2027. godini, dakle upravo u godini refinansiranja euroobveznice od 750 miliona eura.

Posebno je indikativna vremenska kolizija: vizni režim stupa na snagu 31. oktobra 2026, a Smjernice projektuju da će 2027. godina — fiskalno najteža godina decenije — donijeti rast priliv SDI. Pri tome, zabrana sezonskih viznih oslobođenja posebnim aktima Vlade od 1. oktobra 2026. znači da više neće postojati ni dosadašnji ventil kojim se ljetnja sezona ad hoc spašavala. Harmonizacija vizne politike sa EU jeste legitimna i, u kontekstu cilja članstva 2028. godine, neizbježna obaveza iz pregovaračkog procesa — to nije sporno. Sporno je što odgovorna fiskalna politika takvu obavezu kvantifikuje, ugrađuje u osnovni scenario i priprema kompenzacione mjere (diversifikacija emitivnih tržišta, olakšani vizni postupak za investitore i sezonsku radnu snagu, ubrzanje avio-povezanosti sa EU tržištima), a ne da je prećuti u dokumentu od stotinu strana koji istovremeno tvrdi da je rast „širokog obuhvata i oslonjen na domaću tražnju". Domaću tražnju, dodajmo, koju dijelom generišu upravo rezidenti sa ruskim i turskim pasošima — kroz potrošnju, zakupe i zarade koje isplaćuju u ovdje registrovanim preduzećima.

Iz ugla revizije, ovo je primjer neusklađenosti javnih politika, mjera sa izvjesnim datumom stupanja na snagu i mjerljivim fiskalnim efektom koji se tretira kao da ne postoji, jer bi njeno uključivanje u projekcije pokvarilo unaprijed zadatu sliku. Svaka ozbiljna srednjoročna projekcija morala bi sadržati barem dva scenarija efekta viznog režima — umjereni i nepovoljni — sa procjenom uticaja na PDV, porez na promet nepokretnosti, doprinose i lokalne budžete primorskih opština, koje su na ovu tražnju najviše naslonjene i čiji je deficit od 28,4 miliona eura već evidentiran u 2025. godini.

Pad nezaposlenosti na 7,84% u velikoj je mjeri rezultat administrativnih promjena u evidencijama, zapošljavanja u javnom sektoru i odliva radne snage van zemlje, a znatno manje otvaranja novih radnih mjesta u realnom sektoru.

Uvođenje viznih ograničenja prema Turskoj i Rusiji prijeti da dodatno ubrza navedeni trend odliva. Time se stvara dodatni nekvantifikovani pritisak na ostvarivanje projekcije rasta zaposlenosti (2% godišnje) i fiskalnu stabilnost, u okolnostima u kojima je naplata doprinosa već zabilježila pad od 164,3 miliona eura.

Zaključak i neophodni korektivi

Srednjoročni okvir ekonomske politike 2026–2029. godine napisan je u optimističkom tonu koji služi dnevno-političkim potrebama, a ne kao objektivni instrument za upravljanje javnim finansijama. On predstavlja pokušaj prikrivanja strukturnih slabosti nastalih ukidanjem i smanjenjem stabilnih izvornih prihoda budžeta kroz privremenu potrošnju podstaknutu uvozom i inflacijom.

Da bi ovaj dokument imao kredibilitet, Vlada mora hitno unijeti četiri korektiva:

izraditi pesimistički stres-scenario za slučaj slabijeg rasta BDP-a i nepovoljnijih kamata u 2027. godini;

izraditi i objaviti procjenu fiskalnog i makroekonomskog efekta uvođenja viznog režima za građane Ruske Federacije i Turske, sa kompenzacionim planom za turizam, tržište nekretnina i tržište rada, prije usvajanja budžeta za 2027. godinu;

usvojiti obavezujući plan optimizacije javnog sektora radi kontrole tekuće potrošnje;

uskladiti deficit sa Mastrihtskim kriterijumom (ispod 3% BDP-a) prije projektovane 2028. godine.

Iz ugla revizije, ovaj dokument zasnovan je na preoptimističnim pretpostavkama čije će se korekcije u budućnosti ponovo prevaliti na teret zaduživanja i novčanika građana Crne Gore.

Autor je raniji predsjedavajući Senatom Državne revizorske institucije Crne Gore

Najnovije vijesti u vašem džepu!